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关于在基层协商民主中发挥统一战线作用的建议
发布日期:2016年06月07日  来源:

梁邦屏

协商民主作为中国特色社会主义民主的特有形式和独特优势,日益显示出巨大的优越性和强大的生命力。实践证明,协商民主有利于激发社会成员的参与热情,提高政治参与意识,培育理性参与能力,拓展民主发展空间,推动社会主义民主建设。当前,特别要大力推进基层协商制度化,避免基层协商议题的不确定性、协商范围的随意性,建立健全协商结果保障机制,保障协商的可持续性。

一、统一战线在基层协商民主中的作用

1、在推动基层协商民主实践中,统一战线是推进协商民主广泛多层制度化发展的重要支点和发展路径。协商民主作为人民民主的重要形式以尊重差异、多元兼容为前提,以理性协商对话为方式,以化解矛盾、增进共识、促进和谐为目的,是实现人民当家作主的有效途径。统一战线在构建结构合理、系统完备、科学规范、行之有效的国家治理体系中占有重要地位,是推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的重要载体。

2、统一战线在推进协商民主广泛多层制度化中,能够发展丰富民主形式、拓展民主渠道、加深民主内涵。推进协商民主广泛多层制度化发展,是积极探索人民民主实现形式、不断丰富人民当家作主制度载体的有效方式。其目的是“通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商,既尊重多数人的意愿又照顾少数人的合理要求,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力”。我们的选举民主与协商民主相互补充、相得益彰,共同构成具有中国特色的社会主义民主政治制度。

3、统一战线在基层协商民主中,能够架构在协商民主制度处于基础地位的基层民主形式,是实现国家和社会治理的重要环节。协商民主由政治领域扩展到经济、社会、文化、生态各个领域,形成了由中央到地方直至社会基层,从立法协商、行政协商、参政协商、民主协商到社会协商、基层协商纵横交织的协商民主网络,极大地拓展了协商民主的广度和深度。统一战线将促进协商民主的进一步向下延伸,由高层精英走向社会大众基层协商民主,成为重要着力点和创新点具有广阔的发展空间。基层协商在制度架构中处于下层,主要包括在探索以民主参与、民主决策、民主监督为核心的乡镇基层政府治理模式中出现的恳谈会、听证会、咨询会、协商对话会等多种形式,是在基层民主建设中发展的、与村民(居民)自治相结合的新型民主形式。

4、统一战线能够推进协商民主广泛多层制度化的发展,这既是发展社会主义民主政治的必然要求,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。当前,由党委和政府主导的“社会管理”将向由党委和政府、社会组织和广大群众多方参与的“社会治理”转变。协商民主以承认社会的多元主体为前提,倡导执政党、人大、政府、政协以及社会组织和公民共同参与国家和社会治理,通过协商实现国家和社会协同共治,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

二、统一战线在助力发展基层协商民主中存在的担忧和困惑

1、基层党的组织担心因协商民主代表人士的仓促培养而失控。基层协商民主无论采取什么样的形式,自治是核心、代表人士是关键。基层本来就自然存在一批不同领域、不同层面、不同兴趣爱好的代表人士,在一定地域一定范围有着较强的影响力。当前基层社会组织发育不充分,行政化倾向太浓,基层组织管理的行政化与服务的社会化尚未有清晰的边界划分,基层协商民主的组织者、引导者和领导者素质参差不齐,如果新发现、培育的基层代表人士政治素质不优,议事能力不强,法纪意识不强,一旦让他们立即参与宽范围、深层次的协商民主,有可能导致重大民生项目、重大政治决策在民主协商中失控,将会严重降低基层党政组织的领导力和执行力,于是大多有“求稳怕乱”、“走一步看一步”的心态和表现,对于接纳、支持统战工作参与基层协商民主发展的积极性不高。

2、基层统战部门担心因协商民主代表人士的大量培养而添乱。广大统战成员的分布看,其居住地、工作地不可能离开社区(村)而存在于空中楼阁,其自身就是居(村)民的一员。广大统战成员已经是具有较高素质特别是较高政治素质的代表人士,本来应该是基层协商民主的生力军。但由于在社区(村)的分布不均衡,有的社区(村)几乎没有,所以不可能直接采用惯常的统战工作去推动基层协商民主代表人士的培养,必须进入社区(村),从头开始甚至是从零开始去发现、培养,于是有担心选人不准、引导不当、培养不好的胆怯心理,总害怕适得其反,给基层协商民主发展添乱子、惹麻烦,有“多一事不如少一事、少一事不如没得事”的想法,不愿意主动参与、积极服务于基层协商民主的发展。

3、基层统战代表人士担心因参与基层协商民主而增加负担。从广大统战成员自身看大多是某个方面的代表人士,通过统一战线的长期培养,都工作在领导岗位或担任相应的职务。在现实生活和工作中有的作为“单位人”工作负担本来就重,有的作为“社会人”发展压力也不小,加上还要分别参加各级人大、政协、各民主党派、工商联以及其他社团组织开展的调研、视察、社会服务等,其工作量已几乎是满负荷运转。如果在社区(村)还要参加基层协商民主事务,仅精力分配就成为第一制约因素,特别是在大中城市生活工作的统战代表人士,大多是工作地、居住地与户口所在地三者分离,跨社区、跨行政区的现象屡见不鲜,时空交错,即使有精力、有积极性,也难以真正做到“接地气”,很难实质性参与基层协商民主。

三、基层协商民主为发挥统一战线的重要作用找到了新路径和工作平台

1、通过统一战线的总体设计,能够较好地解决协商民主由政治领域到社会领域、由精英协商到草根协商的拓展和延伸的问题。目前,我国政治协商制度设计只延伸到区县一级。在社会转型期社会矛盾聚集和突发的主体往往不是参与政治协商的“精英人士”和“代表人士”, 而更多的是来自于基层的普通民众和众多利益群体。因此,统战部门要着力在党委和政府与群众之间、不同利益群体之间构建社会协商对话制度和沟通交流渠道,以基层群众为主体,以寻求广泛社会共识为目的,正确引导群众有序政治参与,以增加决策和决策实施的公开透明度,协调各利益群体间的关系。

2、通过统一战线的牵头引导,能够为基层协商民主成功运行以及实现常态化制度化提供重要保证。统战部门在基层协商民主实践创新中,能够发挥牵头协调、总体设计、平台搭建、机制构建和工作拓展的重要作用。例如,在各级党组织的积极引导下,统战部门可以牵头指导建立多个协商对话机制,协商解决基层在经济发展、基层治理、社区管理、群众利益、矛盾纠纷等方面的问题,以实现“问需于民、问计于民、问效于民”的常态化制度化,实现基层协商民主的全覆盖。统战部门可将基层治理体系建设与社会协商对话制度建设相结合,在基层群众自治制度的框架下,倡导“在自治中协商,在协商中自治”的基层社会治理理念,通过构建社会协商对话平台制定基层协商民主制度和工作机制,初步形成基层社会的治理格局,以培育不同群体之间“换位思考”的意识,缓解基层社会中各利益群体间的对立情绪,减少工作决策和工作推进的阻力。

3、通过统一战线的载体途径,能够为基层协商民主建设总结一套切实可行的工作方法。开展社会协商工作是加强街道(乡镇)、社区(村)基层组织与人民群众沟通联系的重要渠道,也是新形势下践行党的群众路线的重要形式和创新基层社会治理的重要抓手。当前,统战工作社会化尚未形成一套成熟的工作经验和规范的程序手段。因此,统战部门在基层协商民主的创新实践中,不仅能够从整体上构建基层协商民主制度的总体架构,指导建立三级协商对话组织架构、四级协商工作平台等组织形式,而且对基层协商民主的组织机构、组成成员、推选程序、协商内容、协商程序、协商成果运用等实际操作程序能够作出系统的规定,形成较为完备的基层协商民主制度,并能够探索在新形势下开展基层社会统战工作和农村统战工作的载体和途径总结出一套切实可行的工作方法。

三、关于在基层协商民主中发挥统一战线作用的建议

1、在街道(乡镇)、社区(村)建立基层协商民主会,推进基层民主决策。突出统战部门牵头、突出制度设计、突出督办落实。战线部门要明确协商的“三在前、三在先、三不得”规定,即基层重大事务必须协商于党组织决策之前、法定会议表决之前、行政组织实施之前,重要政策决策必须先协商后制定、先协商后通过、先协商后实施,未经民主协商的不得提交决策、表决和实施。统战部门要建立比较有效的公众参与决策机制和民主决策制度化平台,变“为民做主”为“让民做主”,提高决策科学性及执行力,有利于化解社会矛盾,促进社会和谐。

2、成立具有统战性质的各类社团、行业协会,推动基层民主管理。通过积极开展社团统战工作,参与社会综合治理。例如,针对一些群体性事件,在统战部门的指导支持下,可以成立多个统战社团和联谊性社会组织,财政部门每年划拨经费补贴,鼓励其积极作为、发挥作用,并与考核挂钩,促进有效化解矛盾纠纷、融洽干群关系,避免再次发生影响社会稳定的群体性事件。

3、建立包括各界人士参与的社区(村)事务监督委员会,统一战线评议团、商议团,还有宗教场所财务代理制度等,推进基层民主监督。其主要特点是人员专业化、制度规范化、评审民主化。例如,可以建立统一战线评议团,对各乡镇街道和有关部门的民主恳谈按领域进行民主评议,其结果作为考核依据,促使有效解决民主恳谈形实不符的问题,也能较好地解决基层党派组织机构不健全、党际协商和民主监督作用难以发挥的“瓶颈”问题。

4、建立包括新居民群体和谐促进会、新居民圆桌会议、城区社区自治、村镇村民自治等形式,推动基层民主自治。其主要特点是公众的参与性、参与的平等性、协商的公开性、形式的多样性、议题的广泛性。例如,在乡镇、街道可以成立社区(村)协商议事委员会,既协商征地、拆迁、基础设施建设等大事,也协商小区环境卫生、停车难等具体问题。不仅能够推动社区、乡镇等运用统战理念和方式处理事务,也能为发现、培养党外代表人士提供崭新平台。

5、战线部门要注重总体设计,指导构建三级协商对话组织架构、四级社会协商工作平台。地方社会协商对话联席会议负责建立各项制度,全面指导和推动街道(乡镇)、社区(村)及区、市级部门的社会协商对话工作,并在街道(乡镇)、社区(村)两级社会协商对话平台的基础上新建市级的企事业单位协商对话平台和特殊利益群体协商对话平台,以提高基层协商民主的群体覆盖面。一是社区(村)级协商对话平台。以原居(村)民议事会为平台,新增协商职能,强调会前协商、会中协商、会后监督。议事(协商)会成员,每社区(村)至少1人,在产生的居(村)民代表中选出;二是街道(乡镇)协商对话平台。采取群众推荐、个人自荐和组织推荐三种方式,从街道(镇)干部、居(村)民议事协商会成员以及统战成员中协商产生街道(镇)协商会成员,每街道(镇)协商会成员至少于3人,其中基层群众不低于1人;三是企事业单位社会协商对话平台。企(事)业单位以职工代表大会为协商对话平台,在原职代会职能职责基础上增加协商职能,强调会前协商、会中协商、会后监督;四是特殊利益群体的协商对话平台。在社会矛盾较为集中的特殊利益群体中逐步建立社会协商对话平台。

6、战线部门要建立六大工作机制,规范协商程序,确保社会协商对话制的科学性和有效性。一是议题征集机制。依据四级社会协商会的实际情况,分别制定了议题提出和办理制度;二是定期协商机制。规定居(村)民议事(协商)会每月召开一次协商会议。乡镇街道社会协商对话会,每半年至少召开一次协商会议。企(事)业单位职代会、学校家委会、学生会每半年至少召开一次协商会议。医院每年至少召开一次协商会会议;四级社会协商会有临时议题时可及时召开协商,采取分组协商与集中讨论、会前酝酿与会中发言等方式,力求使议题得到充分协商,从而形成广泛共识;三是成果运用机制。将四级社会协商会形成的成果分类进行处理,对涉及面较广反映较大的重点意见建议,报上级党委、政府或机关。经协商形成共识的意见建议,用于党委、政府或机关决策参考。对条件不具备、暂无法实施的意见建议,由党委、政府或机关和议事(协商)会成员做好解释工作。对违背广大群众切身利益的意见建议,应坚决不予采纳,并由党委、政府或机关和议事(协商)会成员做好正面引导教育;四是利益协调机制。四级社会协商会对居(村)民之间、居(村)与居(村)委会或街道(乡镇)办事处(政府),以及职工与企(事)业单位间、学校与学生及家长间、医院与患者及家属之间的利益纠纷和利益矛盾进行协调,缓和不同利益主体之间的冲突,实现利益的协调和整合化解矛盾;五是信息交流机制。协商会负责传达党委和政府的决策部署和工作安排通报近期的工作重点,通报上次协商形成的共识、议决事项的办理情况。对未被采纳的意见建议,由召集人陈述理由并做好解释工作。以协商会为协商对话平台搭建信息交流渠道,把群众关心的热点问题及时提交会议讨论将协商结果及时传达给相关部门和群众,形成了上情下达、下情上报的交流机制;六是考核评价机制。由统战部门牵头制订社会协商对话工作综合评价方案,确保社会协商对话工作扎实有效以及协商成果顺利转化。对社区(村)、街道(乡镇)、各企(事)业单位开展社会协商的情况进行考核评价,并将其纳入统战工作和民生目标考核。增加街道(乡镇)协商会成员对街道(乡镇)党工委、办事处(政府)和街道乡镇领导班子成员工作的民主评议,并将评议结果报送党委组织部门参考。

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