——我市农村“普九”工作调查报告

民盟合肥市委员会

18年前，《中华人民共和国义务教育法》的颁布和实施，标志着我国普及义务教育工作开始走上了依法治教的轨道。

 18年来，在各级党委政府的高度重视下，我市农村普及九年义务教育工作取得了前所未有的成就。特别是1996—1998年间我市三县经过艰苦努力，相继实现了“两基”（基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲）目标，2000年又顺利通过了省政府的两基复查考核。两基达标使我市农村义务教育普及程度和教师队伍素质有了明显提高。据三县教育部门提供的数据，目前，我市三县小学和初中阶段适龄儿童入学率分别达99.2%和 95%，广大农村中小学教师的学历合格率达97%。两基达标也使我市农村中小学办学条件得到了明显改善。18年间，三县采取五统一措施（统一规划，统一设计，统一招标，统一资金管理，统一验收、决算和审计），加大危房改造，使农村中小学办学条件得到明显改善，基本上实现了“一无两有六配套”（校校无危房，班班有教室，生生有课桌椅，学校校舍、桌椅、大门、围墙、操场、厕所基本配套）。当年“泥巴房，泥巴台，里边坐着泥巴孩”的农村办学情景已成为历史陈迹。与此同时，各县又将巩固和提高普九成果与发展基础教育相结合，将城镇建设和当地整体建设与二期义务教育工程、寄宿学校建设以及校园规划相结合，通过停、撤、并、建等措施，加大学校布局调整和资源整合力度， 进一步优化生源，扩大了办学规模，提高了办学效益。

成绩是可喜的。然而，就总体而言，我市农村普九工作发展还不够平衡，质量还不高，基础仍然较为薄弱，随着农村各项改革的不断深入，诸多矛盾日显突出。

一是经费问题。由于当年的两基达标是一种突击性的政治任务，短期行为带来的除了是一个较低水平的达标，还留下了一笔沉重的债务。按理这笔债务应由当地乡镇政府偿还，可大部分乡镇政府不仅财力枯竭，而且自身也是债台高筑，债主讨债无果，只好封锁学校大门，此类事件年年都有发生，致使学校正常的教学秩序得不到保证。加之多年来，地方负责、分级管理的体制在实际运行过程中，义务教育的管理权不断下放，乡镇以脆弱的财力承担着应当由国家承办的义务教育事业，结果造成农村义务教育经费保障机制难以正常运转，严重制约了义务教育的发展。特别是实行税费改革和“以县为主”的农村义务教育管理体制后，农村教育费附加的取消和乡镇财政的退出造成的教育经费缺口得不到相应的填补，而义务教育阶段收费标准过低有难以应付学校日常支出，致使普九成果不仅难以提高，有的甚至连巩固都成了问题。虽然从数字上看，近年来三县对义务教育的投入有了较大幅度的增加，但因人员经费支出比例大大高于投入增长比例，真正用于办学的经费却非常有限。仅以肥东县为例：该县2002年教育总投入为1.9亿元, 用于巩固两基1.48亿元, 占总投入77.8%，其中，人员经费支出1.1亿元，占72.1%，公用经费支出2342万元，占15.8%，基建经费1801万元，占12.1%；2003年的教育总投入为2.23亿元，用于巩固两基1.7亿元，占76.4%，其中，人员经费支出1.3亿元，占74.7%，公用经费2347万元，占13.8%，基建经费1961万元，占11.5%，二者相比，总投入虽然增长了17%，但人员经费却增长了19%，公用和基建经费比例呈逐年下降趋势。

由于经费紧张，一些农村中小学校为数有限的教学仪器已是十分陈旧，实验课因买不起实验药水变成了演示课，计算机教学只能是纸上谈兵，图书室早已图有虚名。一位老教师不无感慨地说，10多年来，他们的学校除了学生人数，别的没有任何变化。   由于经费紧张，学校校长们面对“五难”（改善办学条件难，教研活动开展难，教师素质提高难，教学质量保证难，教学运转正常难）一筹莫展。为了维持学校的正常教学秩序，他们不得不硬着头皮，到处求人。为了节省开支，不少学校少购或不购教学资料和办公用品，甚至停关电话、电灯。对此，校长们感叹道：现在我们只能是在硬撑着维持这种低水平的运转，新课改是举步维艰，教育现代化 更是无从谈起。

二是师资问题。教师缺口大、不配套、老化严重，这是我市农村中小学中普遍存在的一个共性问题。按照教育部开齐、开足课程的要求，三县中小学教师缺口总计近达三千人，加之小学学制五改六后，缺口将更大。相对于初中教师的不配套（主要是缺专业教师），小学教师不仅数量不足，质量不高，而且老化也十分严重。三县小学教师70%以上是当年老民师转正的，其中不少都已近退休年龄。肥东县元曈镇现有编制159人，实有在编125人中，45周岁以下仅47人，50周岁以上42人。

由于教师缺编、不配套，导致一个教师教一个班，代几门课已不在少数。由于缺少教师，有些村小不得不以每月300元的薪酬聘请一些不具备教师资格的人来顶岗。此外，城乡中小学教师之间收入差距太大，使得现有的农村教师队伍很不稳定，人心思走已非个别现象。据反映，近几年三县省级教坛新星差不多都走了，不少中青年骨干教师或通过考研或通过调动，也纷纷离开了农村，有的甚至不辞而别，严重影响了学校正常的教育教学工作。肥西县今年上半年就有13名乡村中小学教师考上了研究生，对于他们的远走高飞，县里有关部门负责人满腹无奈，校长们表示理解可又不得不大声疾呼：城乡教师同工不同酬，长此下去，谁来保证乡村学校师资队伍的稳定？！

三是初中生流失问题。尽管最近几年我市三县教育主管部门和学校都曾采取了诸如“分片包干，留生不流失”，将流失率与工作业绩、年度考核挂钩等措施，将总体流失率控制在3%以内，但据调查，仍有不少农村学校的初中生流失率超过了这一比例，个别学校甚至达到了7%。初中生流失的主要原因：一是学生低龄化造成学习基础差，厌学。义务教育的普及使学生普遍低龄化，由于早期教育不足，小学基础差，上初中学习吃力，学生对学习失去信心，便产生厌学思想。二是空巢家庭无人问，逃学。据了解，三县农村中小学生中父母有一人外出打工的占80%，父母都出去的占20%，孩子在家无人问，逃学也就成了常有的事。三是交通不便等困难多，弃学。一些学生家离学校较远，加之年龄较小，家长们常常是清晨打着火把走十几里路，把孩子送到学校。遇上雨雪天，2-30个孩子只好挤乘一辆载客为10多人的农用车往返于上学和回家的路上，事故随时都有可能发生。诸如此类困难使得部分学生难以继续坚持下去，只好半途退学。

义务教育是国家向每一位适龄儿童提供的公共物品，不论是城市的孩子还是农村的孩子，都享有同等的权利；义务教育是培养和造就未来合格公民的基础工程，缩小城乡差别首先应该在义务教育上缩小差别。为切实巩固和发展农村普九成果，促进我市城乡义务教育均衡发展，我们建议：

一, 强化政府行为，努力建立切实可行的农村义务教育投入保障机制

义务教育主要是政府的责任，政府行为一定要到位。市县两级政府要将巩固农村普九成果，推进城乡九年义务教育均衡发展作为落实我市“科教兴市”、“城乡一体化发展”战略的一项奠基工程来抓，要依据国家有关法律、法规和政策，加强对我市三县农村义务教育实际情况的研究，尽快理清农村义务教育经费缺口的项目和总额，根据各自责任和财力调整财政预算资金支出的比例，建立合理的切实可行的农村义务教育经费投入机制，同时积极争取国家和省对三县贫困地区的转移支付资金和有关扶贫项目，使农村义务教育经费在“保工资、保运转、保安全”的基础上，力争“保发展“。

二，调整“一费制”收费标准，弥补农村中小学公用经费的不足

从调查的情况来看，目前我市农村义务教育阶段的公用经费主要是通过收费这一渠道，而我市农村现行的义务教育“一费制”标准（初中生年生均165元，小学生年生均95元）相对较低，据了解，比四川省贫困地区农村“一费制”标准还要低46.2元，除去学生书本费已所剩无几。建议根据三县农村实际经济状况和农民可以接受更能承受的能力适当调高我市农村义务教育“一费制”收费标准，以弥补目前农村中小学公用经费的不足。

三、合理确定农村中小学教师编制，进一步充实和优化农村中小学师资队伍

据调查，我市三县农村中小学教师缺口较大的主要原因是，当初确定教师编制时，未能充分考虑到农村人居分散、道路交通条件差、部分小学“五改六”、缺乏寄宿制学校等诸多因素，只是机械地比照城市学校按师生比确定所至。建议政府有关部门一方面能充分考虑到城乡差异，按照师生比和班级数两结合的办法重新核定我市农村中小学教师编制；另一方面要进一步加大农村中小学布局调整，优化教师结构。调查显示，学校布局不合理也是农村教师紧缺的一个原因之一。长丰县双墩镇的河东小学三位教师教两名学生的鲜活事例，足以说明加快学校布局调整步伐已是非常之必要。需要指出的是，调整学校布局一定要有前瞻性，要考虑到未来农村人口的减少和城镇化建设的发展，进行科学规划，并与深化教育人事制度改革等结合起来，积极稳妥地进行，切忌盲目性。

四、加大执法监督检查力度，严格制止农村义务教育阶段非正常辍学

各级人大和教育行政主管部门应加大执法监督检查工作力度，努力将义务教育法以及我市相关的地方法规和配套政策中所规定的各级政府、各类中小学校、以及学生家长等各自承担的责任和义务真正落到实处。对不送子女就学接受义务教育的家长，以及雇佣或为义务教育阶段学生介绍工作的社会中介机构、单位和个人作出处罚。对经济特困学生，各级政府应当设立义务教育专项扶助资金予以资助，以确保他们顺利完成义务教育阶段的学习。

五、继续加强对口支援工作，广泛开展各种有效的扶贫支教活动

加强农村基础教育对口支援重点是农村的义务教育，市、区、县教育主管部门要加强规划，明确目标，统筹安排。省市示范学校要积极发挥示范带头作用，尽力为农村义务教育的薄弱学校在师资培训和学生学习等方面提供帮助。各级政府要组织协调市区县各有关部门和企事业单位以及驻肥机构，广泛开展各种扶贫支教活动，并通过新闻媒体进一步加大宣传力度，动员全社会共同关心我市农村义务教育工作，共同关爱我市广大农村“明天的太阳”。

六、建立有效的监管机制，确保农村义务教育经费和资源真正用在“刀刃”上

加强农村普九工作，保障投入十分重要，保证经费和资源的有效使用同样至关重要。因此，对农村义务教育经费的使用和资源的配置既要强调“公平”，同时也要强调“效率”。为保证有限的农村义务教育经费和资源发挥最大的效益，使其真正用在“刀刃”上，必须建立有效的义务教育经费使用和资源配置的监管机制。市政府教育督导室以及市县区教育行政有关部门要加强对农村义务教育经费使用和资源配置的指导工作，各级财政、审计部门要依法加大对农村义务教育经费执行情况的监督检查力度，并将检查结果向同级人大常委会报告，同时通过新闻媒体向社会公布，接受广大人民群众的监督。

建设现代化大城市，实现城乡一体可持续发展战略，我们必须大力发展农村义务教育，提高广大劳动者素质。随着党中央对“三农”的支持力度继续加大，随着国家教育部基础教育阶段薄弱学校改造工程的实施，我们相信，有各级党委和政府的高度重视，有各有关部门的密切配合，有全社会的共同参与和大力支持，我市农村义务教育工作必将会迎来又一个令人欣喜的春天！