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民生短板与社会保障
发布日期:2017年03月01日  来源:《群言》杂志 2016年第10期 张良悦 张建新 徐 琴
编者按:“民为邦本,本固邦宁”,民生问题是一个永恒的课题。在全面建成小康社会的进程中,尤其是在当下扶贫的攻坚阶段,如何补齐民生短板,健全社会保障,推进越来越多的公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向弱势群体倾斜,成为社会关注的焦点。近日,民盟第七届民生论坛在云南昆明举行。与会专家围绕“城市贫困与社会保障”“乡村贫困与精准扶贫”等议题展开研讨,为减贫消贫、改善民生积极建言献策。现将部分论文摘编如下。

精准扶贫与现代农业发展的深度融合

安阳师范学院商学院副院长  张良悦

精准扶贫必须聚焦于农村区域的发展

从一般意义上讲,贫困是一种能力的短缺或丧失,其原因可能是自然的,也可能是社会的或个体的,所以,就人们的需求和社会福利水平而言,贫困现象在任何社会都是存在的。在现代经济社会条件下,生产力的高度发达使得人们获取物质和财富的能力极大提高,因此,贫困更多表现为不发展或者发展的滞后,从而使贫困具有相对性。

经济社会的发展是非均衡的,当某一区域发展滞后到一定程度时,就称该地区为贫困地区,同样,区域内收入、生活等低于一定水平的居民称为贫困人口。反贫困(扶贫和济贫)就是通过经济和社会发展政策对落后地区和人口的助推与扶持,使其能够在现有经济环境中体面地生存。解决的根本之道在于发展区域经济,提升个体能力。由于封闭、资金技术短缺、文化落后及人力资本低下等原因造成的区域贫困和个体差异,可以通过市场的链接、资本的注入、教育的发展等倾斜政策,使其赶上并融入整体经济,走出贫困状态。这种发展政策称为扶贫开发。由于资源短缺、生态脆弱、缺乏劳动能力等因素造成的区域和个体贫困,不可能通过扶贫开发使其脱贫,则应实施政策兜底,给予社会保障的济贫政策。由此可见,扶贫是一个发展问题,是对相对落后地区实施倾斜开发的发展政策,教育、产业和就业是其基本手段。

我国经济发展表现出极强的二元经济特征,落后的农村区域是我国的主要贫困地区,落后区域的农民是我国的主要贫困人口。2015年全国农村贫困人口5575万,有8个省(区)农村贫困人口超过了300万,有8个省(区)贫困发生率超过10%832个贫困县中农村贫困人口3490万,占全国贫困人口的62.6%。而且,现有贫困人口多居住在深山区、石山区、高寒区、沙化区和荒漠区,生态条件恶化、基础设施薄弱、公共服务水平低下,贫困代际传递趋势明显,缺乏内生发展能力。农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的基本特征表明,长期影响农村发展的自然环境和经济因素依然普遍存在,制约城镇化和农村发展的体制矛盾和社会问题仍未根本解决。特别是随着城镇化的快速发展,以农村空心化、主体老弱化、村庄空废化、环境污损化和连片贫困化为主要特征的“乡村病”问题日趋严峻。所以,精准扶贫聚焦于农村区域也就成为自然而然的选择,正如习近平总书记所说,“小康不小康,关键看老乡”。

产业扶贫是精准扶贫的有效路径

产业扶贫就是将扶贫重点放在产业扶持和就业帮扶上,发展因地制宜、参与度高的区域特色产业,扩大就业培训和就业对接服务。从区域发展和贫困群体的能力发展来看,产业扶贫具有内生性,能够根植发展基因,具有脱贫的稳固性。

从已有的情况看,可分为福利性扶贫和开发性扶贫。福利性扶贫是一种外生性扶贫,我国过去经常采取的“大水漫灌”式的补贴扶贫就属于这一类。例如,以往有些地区将扶贫简化为提供部分资金、赠送一些生产资料、修建或改造贫困群体住房,甚至只提供一些日常生活用品的收入补贴。这些做法虽然能使贫困群体获得部分收入,减缓贫困程度,但是并没有改变区域发展的状态,也没有提升贫困群体的发展能力。由于没有从根本上斩断贫困发生的根源,所以不仅难以脱贫,或者脱贫后即返贫,而且还造成了对扶贫的依赖,充分暴露出反贫困的脆弱性。

产业扶贫是开发性扶贫,是一种内生性发展机制的再造。从贫困问题的地域生成机制和区域发展的比较优势以及贫困群体能力发展的角度看,扶贫开发的根本目的在于促进贫困个体(家庭)与贫困区域的协同发展,根植发展基因,激活发展动力,阻断贫困发生的动因。脱贫的标志就是区域经济有效地融入整体经济,并且具有永久的发展动能和产业优势。因此,产业扶贫开发就是培育具有核心竞争力的产业,促使区域发展与转型升级。依据区域资源禀赋和比较优势,基于区域根植性、农户带动性、市场竞争性原则,挖掘、遴选和扶持精准扶贫的特色产业,着力形成完善的产业体系和专业化市场,成为产业扶贫的主要内容。所以,产业扶贫必须通过政策倾斜将政府、企业和个体凝集在发展的主线上,在区域范围内培育产业基础,提供就业岗位,提升人力资本,实现政府、企业和农户的共赢。其开发大致包括如下三个层次:在县域范围,贫困问题主要表现为经济发展所需的资本积累短缺,财政收入不足,需要通过培育主导产业,发展县域经济,增加资本的积累能力。在村镇范围,主要表现为基础设施缺乏,市场网络欠缺,需要完善村镇体系,增加公共投资,改善基础设施条件,培育产业发展环境。在贫困户层面,则是缺少现代化的生存能力,需要提供就业岗位,提升人力资本,积极参与产业价值链的各个环节。

通过产业发展精准扶贫,还表现为对经济发展新常态的适应。在经济发展新常态下,农户收入来源发生结构性变化,农民就业方式也随之调整。例如,经济的快速发展为农民工提供了更多的就业机会,而经济增速下降则使农民工原来可以通过外出务工增加非农收入的减贫机会减少,为农村的反贫困增加了压力。所以,经济发展方式的转变也必然要求通过农村非农产业的发展尽快弥补经济降速换挡带来的就业岗位的减少。

然而,需要强调的是,产业扶贫必须基于区域的资源禀赋特征,不能盲目教条地照抄照搬,更不能不顾一切地强行移植。产业扶贫必须处理好贫困区农户的升级策略与区域资源产业发展的有效对接,要在保护生态环境和人的能力提升的基础上,充分发挥资源优势,提高区域优势资源的增值空间,延伸产业链,提升产业附加值。要力戒一哄而上形成的产业结构同质化,否则到头来不仅不能形成贫困区域的发展动力,反而成为脱贫的负担。

精准扶贫与现代农业发展的深度融合

2008年世界银行在其年度发展报告中提出了“以农业促发展”的发展主题,充分肯定了农业在反贫困中的作用:农业是农村人口特别是贫困人口的一种谋生手段,是他们的维生之本,在扶贫减贫方面发挥着特殊作用。脱贫之路可以是小农耕作、农业中的工资性就业、农村非农经济中的工资性就业或自我创业、向城镇移民,或者上述措施的组合。这些发展经验说明,通过发展现代农业能够更好地做到农村反贫困。

要重视“维生农户”的生存根基。在极端落后的区域,家庭农户生产经营是其生存的基础,必须保障他们的正常生产。尽管现代农业发展的主要目的是构建以家庭农场为生产组织的新型农业经营主体,但是,如果为了实施规模经营,对其强制实施土地流转,之后又无法为其提供能胜任且稳定的工作,就会造成其贫困的加剧。因此,在推进现代农业发展的过程中,不能忽视“维生农户”的存在,否则,就失去了贫困人口的生存依托和保障。

大力发展农村区域的非农产业。农村区域非农产业的大力发展可以带来两方面的减贫效应:一是改变农业的弱势地位,通过高附加值增加农业产出收入;二是增加非农业就业机会,相应带来农村区域的工资性收入。需要强调的是,农村区域非农产业的发展,关键在于成功地融入市场,切合城市化人口食品结构和消费结构的转换升级。如果不能切入市场,或者不能从产品的开发中创造出市场,那么,非农产业的发展也只能“望洋兴叹”。

农业组织结构的变革与要素资源的再配置。现代农业的发展必然会导致农业组织结构的演变,以及与此相适应的生产资源的再配置,而要素资源的再配置本质上是对农村区域人口资源禀赋的再调整。所以,在扶贫过程中,到了一定的时期必须高度重视组织结构的变迁和制度变迁。例如,目前农村的空心化、农业生产的细碎化与副业化问题,就与农业生产资源的再配置严重滞后有关,不仅不利于消除贫困,而且也造成了资源的严重浪费。必须从供给端对现代农业经营体系进行重构,实施农业发展与精准扶贫的深度融合。

 

打破“资源诅咒”  实施资源扶贫

云南大学高等教育研究院教授  张建新

在大多数人的概念里,人口众多、资源缺乏就会出现贫困。由此,有一个老套的公式:贫困=人数众多+资源贫乏。然而,事实却并非完全如此。正如俄罗斯总统普京说过的一句话,“我们的国家十分富有,但人民却很贫困”。这不禁让人深思。

丰富的资源是一柄双刃剑。它既是大自然对人类的最好馈赠,也容易让人在坐享其成中丧失积极进取的动力和创新源泉。如果过分依赖资源,就会成为一种包袱,甚至导致“资源诅咒”。这对于贫困无疑是雪上加霜。因此,精准扶贫首先需打破“资源诅咒”。

何为“资源诅咒”

“资源诅咒”是1993年奥蒂在研究玻利维亚等矿产国经济发展时首次提出的概念。丰富的自然资源对于一个国家来说不是福音而是一种诅咒,因为在矿产资源外部利好影响下,这些国家的资源出口所得(即轻而易举获得的财富)大部分用于消费与享受,而没有用于投资发展。同时,由于对矿产资源价格的良好预期,政府大肆向外国举债,当矿产价格下降时,就会爆发经济危机。安哥拉、尼日利亚、苏丹、刚果等盛产石油、钻石以及其他矿产资源的非洲国家都呈现了人均收入增长缓慢、生活质量低下的“资源诅咒”或“赢者诅咒”现象。由此可见,丰富的资源对一些国家和地区的经济增长并不是充分的有利条件,反而是一种限制,是一个魔咒。

改革开放30多年来,我国凭借持续推进的市场化以及丰富的资源创造了人类发展的奇迹。曾经,我们依赖廉价劳动力等低成本优势就可获得大量订单,企业无需专注于技术创新与开拓新市场,一些地方政府更可坐收巨额的财政收入和外汇储备。然而,2008年金融危机惊醒了靠低端产品出口发展的中国,我们才发现劳动力和各种资源是有限的,世界的低端市场也不是无限大的。在今天的创新时代,中国这座“世界工厂”的引擎不能再像从前一样依赖丰富的资源高速运转,从某种意义上说,这也属于广义的“资源诅咒”。

“资源诅咒”的现实存在

我国西部地区,尤其是一些边远少数民族地区自然资源丰富,生物多样化,民族文化多姿多彩。然而,多年来靠山吃山、靠水吃水的短视行为,长期“吃资源饭”的高消耗、高污染、低效益的发展模式最终演变为“贫困的发展经济”。如千年铜都云南东川,2000年成为我国第一座因资源枯竭而被降级的地级矿产衰退型城市。因铜而设、因铜而建、因铜而兴的东川,在铜矿资源枯竭后,骤然间从一个光荣的工业城市变成了穷山恶水的贫困地区。19782005年间在全国27个省份资源丰裕排名中,云南省的资源丰裕指数是1.626,名列第13位,然而云南省的贫困人口数量居全国第二位(560万),仍有滇西边境山区、乌蒙山区、迪庆藏区、石漠化地区四个集中连片特困地区,共涉及全省15个州市91个片区县。由此可见,丰富资源与贫困并未呈现正相关。下面以云南省怒江傈僳族自治州(以下简称“怒江州”)为例剖析“资源诅咒”的现实存在。

怒江州是一个资源富集的地区。其境内有怒江、澜沧江和独龙江三条江、183条支流,水能资源十分丰富;拥有世界地质遗产“三江并流”景区,多姿多彩的傈僳族、怒族、独龙族、普米族等原生态少数民族文化,旅游资源丰富;有1500多种动植物被列入国家保护物种,被誉为“生物物种基因库”;在全州境内长300公里的怒江,可规划建设九座电站;全长450公里的国境线与缅甸联邦山水相连,在“一带一路”战略中占有一定的区域优势……然而,怒江州至今仍是云南乃至全国最贫困的少数民族自治州之一,所属四个县都是国家级贫困县,按照目前农村的贫困标准,即“2010年价格水平每人每年2300元”,全州还有31.6万贫困人口,贫困发生率达80%以上。

怒江州的“贫困经济”有四个特点。一是低层次资源开发的恶性循环。由于自然环境恶劣、交通不便、信息闭塞等原因,当地居民只能采取低层次粗放式的毁林开荒、陡坡垦殖,进而造成对怒江峡谷生物多样性和以森林为主的生态系统的破坏,使得资源可供量减少。二是产业结构显现出明显的滞后性。该地区以农业生产为主,非农产业比重很小;农业内部结构中,种植业比重高;种植业内部,粮食比例又大大高于经济作物比例。三是生产力低下。当地生产工具主要是人力、畜力和简单手工工具,很少使用机械设备、电力等农用性生产资料,运输以人背马驮和过溜索为主,落后的生产力水平成为导致当地居民生活贫困的重要原因。四是自给自足的封闭性自然经济。多数人生产仅仅为了自身的需求,商品率很低,经济循环封闭。

怒江州的资源富集与当地的极度贫困形成强烈反差,而经济的贫困与生态环境的脆弱相叠加,更造成了经济与生态之间的恶性循环。这种“要什么有什么,结果变成有什么就没什么”的现象,就是“资源诅咒”的直接体现。

实施资源扶贫的精准扶贫战略

不破不立,只有打破“资源诅咒”,才能实现精准扶贫。如何破而后立,如何经营好资源,考验着许多“营养过剩”的地区。为此,应该实施“资源扶贫”的精准扶贫战略。

虽然大部分贫困地区的生态环境与资源有着得天独厚的优势,然而要真正实现精准扶贫仍面临多方面的严峻挑战。只有资源开发、生态环境建设与脱贫致富同步进行,我们拥有的绿水青山才能变成金山银山。

给予优惠的税收返还政策,尽快开征环境保护税。我国资源税自1984年创立以来,已经历了近30年的发展历程。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次提出“加快资源税改革”的要求。建议中央政府给予贫困地区优惠的资源税收政策,加大对贫困地区资源税收返还的力度,增加贫困地方财政收入。建议尽快开征环境保护税,建立健全我国的绿色税收体系。

创新资源开发制度,调整并升级产业结构。一个地区的贫困与否,并不取决于自然资源与人均资源禀赋的多寡,而取决于其应对资源禀赋变化的创新能力的强弱。资源富集却贫困的地区,政府首先需创新资源开发管理制度,重视制定产业发展规划,调整和升级产业结构,大力发展新兴产业,积极加快发展制造业及其他产业,努力改变本地区产业单一的状况。同时,还应给予企业优惠政策,鼓励他们增加研发投入、创新技术等。

推进人力资源结构优化,提升劳动力素质。充分考虑贫困地区的实际和发展阶段,围绕经济结构调整推进人力资源开发,走出一条人力资源开发精准扶贫的创新之路。结合城镇化战略,引导贫困地区劳动力向城镇和东部沿海地区转移,通过异地就业、劳务输出、劳动技能培训等多种渠道实现脱贫。

制定科学的资源开发规划,超前准备与后续开发并举。在自然资源开发方面,开发和利用长期荒废的荒山、荒水、荒坡等资源;开发绿色品牌、特色农副产品等;开发农业废弃物、稻草、包谷杆等二次资源,充分利用可再生资源发展循环经济。在文化资源开发方面,通过创新观念、实施产业集群化战略、培育文化市场主体、建立多元化投融资机制等途径,开发有形文化资源(如历史遗存、特色服饰等)和无形文化资源(如音乐舞蹈、民族节庆等)。在旅游资源开发方面,通过立法手段加强对这类资源的保护,促进旅游业的可持续发展;为当地提供就业机会,加快基础设施的建设;鼓励多种经济成分参与旅游资源的开发和经营,促进“吃、住、行、游、购、娱”的协调发展。

 

总之,“资源诅咒”绝对不是天赋资源与生俱来的自然魔力,也不是与天赋资源伴随而至的人间魔法。资源不该成为贫困的魔咒,而应成为致富的家底。资源型经济的不发达以及相关问题的出现,并不是资源本身的问题,而是缘于资源开发及资源财富治理的失当。我们需要回答的是:资源是否被合理使用?如果没有,为什么?制定资源使用的政策是否有错?

 

拆迁安置模式对城市贫困人口的影响

江苏省社会科学院社会发展研究中心副主任 徐  琴

20世纪末以来,大多数中国城市经历了大规模的新城建设和旧城改造,这是中国城市化推进最快的时期。这一历史过程,对不同的社会群体而言,意味着完全不同的改变。对于富裕阶层和城市中产阶级而言,水平不断提升的新城建设和房地产开发提供了更多的空间选择、更好的城市功能和更优的居住品质。但对于城市贫困人口而言,大规模的城市扩展和改造究竟是能够带来居住和生计的共同改善还是使其陷入更深的贫困,与拆迁安置模式关系极大。

常见的城市拆迁安置模式

如果按照拆迁后居民被安置的空间区位划分,城市的拆迁安置模式主要可以划分为原地安置和异地安置。原地安置是相关部门在征收土地并拆除房屋后,在原住址或附近就地建造起安置小区,该地块上的被拆迁居民仍然居住于此;在行政区划上,拆迁后的安置性住房一般仍在原来的街道或者原来的城市社区范围内。异地安置,一般也可视为偏远化安置,是将被拆迁居民集中迁往远离其原住地的新安置区,此类安置地点一般处于现有城市建成区的外围,距离现有的建成区边缘有较远的距离,并且一般不属于城市近期开发的区域。

2000年以来,随着城市房地产市场的兴起、土地价格的飙升以及土地财政对地方财政收入的贡献率不断提高,城市更新和城市危旧房改造过程中涉及城区原住民的安置,多数采用偏远的异地安置模式,而且规模越大、房价越高的城市更倾向于采用该模式;这类偏远化的异地安置社区,建设规模巨大,安置人数经常多达数万、十数万甚至数十万。典型的有北京的回龙观和天通苑、上海的罗店大居、南京的四大保障房片区(岱山、上坊、花岗和丁家庄)等大型安置房片区。

不同的空间拥有不同的社会属性和社会资源。在城市扩展和更新的空间分配与重构过程中,旧城区内的贫困人口和低收入群体往往被动地被安置在区位差资源少的城市边缘地带。当多数大城市更倾向于采用这种安置模式时,被安置的城市贫困人口未来脱贫的路将更加艰难。

城市被拆迁居民的特征及其后安置生活

自从城市居民的住房分配实施市场化改革以来,在市场上购买住房成为城市居民获得住房的主要途径。自此,逐步在旧城区的危旧房集中区(也称棚户区)中沉淀下来的居民,多数属于城市贫困人口或低收入人口。

以南京市为例,20002011年期间,南京市主城范围内22个街道共10843户居民被拆迁安置,涉及人口24855人。根据拆迁当年的家庭申报年收入,这些被拆迁家庭平均年收入仅为16613元,户均居住面积为18.48平方米,户均补偿10.12万元。从户主的就业状态看,被拆迁家庭中失业率远远高于南京市平均水平,显示为在职的户主约为65%,其就业也主要集中于收入水平偏低的企业或低端服务业,很多人以打零工为生;另有30%的户主明确处于无业状态。此类被拆迁户的家庭完整性也较差,其中高达62.6%的户主离异或丧偶。

在异地安置的拆迁安置模式下,城市贫困人口的居住条件确实能够获得明显改善,住房面积有所扩大,住房功能更加完善,居住小区的环境也明显优于旧城的棚户区。然而,由于多数被安置到远离市区的城市边缘地区,这些被拆迁户的就业、收入和生活很难因此得到有效改善,其贫困和低收入状态难以逆转,生计可能更加艰难。

首先,他们的就业机会减少了。远离市区的安置房社区,因为贫困人口和低收入群体集中,无法形成有效的消费市场,服务业难以发展;并且由于该区域尚未进行充分的城市开发,产业基础极为薄弱,就业机会严重匮乏,被拆迁人口难以就近解决就业问题。而进入市中心寻找就业机会,则因为距离远、公交配套差、通勤困难以及通勤成本高昂等原因难以实现,很多人甚至因此而放弃。

我们此前曾经专门调查过安置小区的就业情况,在旧城原地安置区的就业率为85.5%,而异地偏远化安置的就业率仅有70.5%;原地安置区的居民中超过80%的人在半年内就实现了自主就业,而偏远化安置区的居民在半年内能自己找到工作的仅有12%,甚至有近30%的人被拆迁多年后仍然没有获得新的就业机会。

其次,偏远安置区的公共服务资源明显比旧城区以及重点开发的城市新区差。公共交通、子女教育、医疗服务、文化体育设施等都供给不足或水平不高。与此同时,刚性生活成本却大幅度提高。

就业困难、收入无来源或过低,公共服务资源不足,再加上大幅度提高的刚性生活成本,造成城市贫困人口的脱贫之路十分艰难。

综合帮扶,解决城市安置区贫困人口的生计困难

生计困难是所有贫困人口面临的最大也是最为直接的困境,其成因极为复杂,既有贫困人口自身的疾病、能力不足以及文化心态因素,也有社会变迁导致的人力资本失效、城市发展造成的空间资源分配不公等原因。拆迁安置区的贫困人口,其贫困的产生同样也出于多种原因,同样需要综合帮扶才能解决他们的生计困难。

将能力建设与社会救助相结合。社会救助,主要通过发放低保的办法帮助贫困人口,是城市反贫困的主要措施。但低保所覆盖的往往是极度贫困的家庭,力度有限,覆盖面也很小。对于城市安置区的多数贫困人口而言,更需要能力建设,即主要通过提供免费的就业培训、创业指导和创业扶持,提升其在就业市场的竞争力。

积极推动集中安置区所在城市区域的产业发展。现有的安置区不仅远离城市中心商贸区,多数也远离城市的产业集中发展区。因此,在进行城市规划时,应当在此类区域配置适宜的产业园区。

为安置区提供完备良好的公共服务。公共服务特别是教育、医疗卫生、公共交通的不足和低水平,往往会加剧安置区贫困人口的生计困境。因此,城市公共交通特别是轨道交通的规划建设,应与安置区的空间安排相匹配,并且要做到同步规划、同步建设、同步交付、同步开通,以良好的通达性帮助安置区居民获得更多的就业机会和更便利的交通服务;要加强医疗卫生机构的同步建设,解决居民的就近就医问题;提升安置区基础教育发展水平则更为重要,这既是贫困家庭走出贫困的必经之路,也是社会公平的基本要求。

积极引入社会公益组织,助推扶贫事业。随着扶贫工作的不断深入以及贫困特征的变化,扶贫需要更有针对性、更加精准化。同时,由政府直接推动的行政化扶贫也在逐步淡化,而社会组织在扶贫事业中的作用将日益突显,特别是在社区层面。因此,需要在城市的主要安置区引入专业的社会公益组织,帮助其建立扎根社区、公众积极参与的各类社区公益组织,为社区成员特别是社区的贫困家庭提供更为细致、贴心和精准的扶贫服务。

总之,大城市普遍存在的集中型拆迁安置小区,带来了城市贫困人口的集聚。而这种贫困人口在城市特定空间的高度集聚极为不利于城市社会的和谐发展。因此,综合施策、主动扶贫,解决贫困人口的生计困难,阻止城市社会的底层固化和扩大,在相当长时期内是城市物理空间和社会空间的规划、建设与管理共同面对的问题。

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